Sentencia A. 2896/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2896/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2896 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4194

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 5 de mayo de 2017, la EPS SURAMERICANA S.A. (en adelante, “EPS SURA”) promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[1] en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”)[2], con el propósito de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:

 

(i)             Resolución Nro. GNR 376626 del 24 de noviembre de 2015, por medio de la cual Colpensiones ordenó a la EPS SURA y/o FOSYGA la devolución de aportes a salud realizados por la entidad demandada y deducidos de las mesadas pensionales de los meses de mayo a agosto de 2013 de la señora Myriam Oviedo Pérez e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos dineros.

(ii)          Resolución Nro. GNR 202757 del 11 de julio de 2016, por medio de la cual Colpensiones resolvió el recurso de reposición presentado por EPS SURA y confirmó en todas sus partes la Resolución Nro. GNR 376626 del 24 de noviembre de 2015.

(iii)        Resolución Nro. VPB 30279 del 25 de julio de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado con la Resolución Nro. GNR 376626 del 24 de noviembre de 2015, confirmando en su integridad este acto administrativo.

 

2.                 Como medida de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que “no se exija a EPS SURA el pago de los aportes allí indicados, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado”.

 

3.                 Para fundamentar su solicitud, la accionante expuso que el 30 de abril de 2013 Colpensiones reconoció a favor de la señora Myriam Oviedo Pérez pensión de vejez por un valor inicial de $ 1.833.699 m/cte. Asimismo, sostuvo que la entidad demandada realizó la correspondiente deducción por concepto de aportes a salud sobre la mesada pensional en cita, durante el tiempo comprendido entre los meses de junio a septiembre de 2013, por un valor total de $ 880.400 m/cte. a favor de la EPS SURA.

 

4.                 Según se afirma en la demanda, Colpensiones advirtió la existencia de un error en el reconocimiento de la prestación y, en consecuencia, ordenó a la señora Oviedo Pérez la restitución de las mesadas pensionales que le fueron canceladas. Además, el 24 de noviembre de 2015, por medio de acto administrativo[3], ordenó a la EPS SURA y/o FOSYGA la devolución del valor que fue pagado por concepto de aportes al Sistema General de Salud. Decisión que fue confirmada al resolverse los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante en el marco del proceso administrativo.

 

5.                 El proceso fue repartido al Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridad judicial que, en auto del 10 de mayo de 2017, declaró que carecía de jurisdicción para conocer del asunto[4]. Como sustento de su decisión, precisó que el objeto de la demanda es obtener la devolución de los aportes al Sistema Integral de la Seguridad Social, lo cual, en su criterio, activa la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral a la luz de los numerales 4 y 5 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[5] (en adelante, “CPTSS”). Ello se reforzó con citas a la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6]. Por ende, esta autoridad ordenó remitir el expediente a los jueces laborales.

 

6.                 Realizado el nuevo reparto, el caso le correspondió al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto del 6 de julio de 2017, declaró su falta de competencia en razón a la cuantía y ordenó la remisión del expediente a los jueces municipales de pequeñas causas[7]. Para el efecto, señaló que, en razón a la modificación que se realizó por el artículo 46 de la Ley 1395 de 2010 al artículo 12 del CPTSS, “los jueces laborales del circuito conocen en única instancia de los negocios cuya cuantía exceda del equivalente a veinte (20) veces el salario mínimo legal mensual vigente, y en primera instancia de todos los demás”.

 

7.                 El 2 de marzo de 2018, el Juzgado 5 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia intrajurisdiccional[8]. Al respecto, consideró que los jueces con categoría municipal carecen de competencia subjetiva y funcional para conocer de los procesos en los que intervenga la Nación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del CPTSS[9].

 

8.                 El 25 de abril de 2018, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín - Sala Quinta de Decisión resolvió el conflicto de competencia suscitado, en el sentido de asignar el conocimiento del asunto al Juzgado 9 Laboral del Circuito de dicha ciudad[10]. Como sustento de su decisión, el tribunal afirmó que, en el caso bajo estudio, la parte actora solicitó la vinculación de la Nación - Ministerio de Salud, por lo cual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 del CPTSS, la demanda debía ser conocida por los jueces laborales del circuito con independencia de la cuantía de la pretensión.

 

9.                 El 17 de mayo de 2018, y en cumplimiento de la orden impartida, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Medellín admitió la demanda y ordenó dar inicio al trámite correspondiente[11]. Sin embargo, por medio de auto del 18 de mayo de 2023, declaró su falta de jurisdicción en el asunto, planteó un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal[12]. Para el efecto, señaló que, de conformidad con los autos 871 y 1792 de 2022 de esta corporación, “en aquellos eventos en los que se acude ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por COLPENSIONES, que tengan por objeto ordenar a una EPS la restitución de aportes a salud, [se] ha determinado que [la competente] será la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…), de conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, así como los artículos 104, 138 y 155 del CPACA”.

 

10.             Una vez enviado el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 4 de septiembre del año en cita y remitido al despacho el día 8 siguiente.

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

11.             Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

12.             Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].

 

13.             Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[14]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

 

14.             Inexistencia de cosa juzgada en el asunto de la referencia. En relación con el fenómeno de la cosa juzgada en el marco de casos como el presente resulta pertinente hacer referencia al auto 1071 de 2021, en el que la Sala Plena determinó que, para que se configure dicha figura, deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”.

 

15.             En el caso que ocupa la atención de la Sala, si bien a partir de los antecedentes previamente reseñados se advierte la existencia de una decisión sobre el régimen de competencia adoptada el 25 de abril de 2018 por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín - Sala Quinta de Decisión, resulta necesario aclarar que dicha determinación habría obedecido a un conflicto de competencias surgido con anterioridad dentro de la jurisdicción ordinaria, en particular, entre el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 5 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad. Por ende, la determinación allí adoptada en nada influye respecto del conflicto que ahora es conocido por esta corporación, en el que las autoridades que concurren son, por un lado, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Medellín y, por el otro, el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. No existe entonces identidad de partes, ni de causa, pues no es lo mismo un conflicto entre jurisdicciones que un conflicto de competencias dentro de una misma jurisdicción.

 

16.             Competencia para conocer solicitudes que pretendan la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes. Reiteración de los autos 447 de 2021 y 1792 de 2022. En el auto 447 de 2021, la Sala Plena estableció que cuando se acude ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una entidad promotora de salud (EPS) la restitución de aportes, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto. La Corte llegó a esta conclusión con base en los numerales 4 y 5 del artículo 2° del CPTSS, así como con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.

 

17.             En dicha oportunidad, esta corporación sostuvo que la controversia suscitada entre las partes en este tipo de conflictos no se refiere directamente a la prestación de servicios de seguridad social ni a la ejecución de obligaciones del SGSS, sino a la devolución de unos aportes parafiscales, de allí que no resulten aplicables los numerales 4 y 5 del artículo 2° del CPTSS. Asimismo, este tribunal indicó que el fondo del asunto se relaciona con una discusión sobre la validez de actos administrativos expedidos por Colpensiones, por lo que, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, en estos casos particulares, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de verificar la legalidad de tales resoluciones. Asimismo, la Corte precisó que dicha posición guarda armonía con la jurisprudencia que en la materia profirió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[18].

 

18.             Examen del caso concreto. La Sala Plena de la Corte encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, del otro, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Ahora bien, el presupuesto objetivo se entiende superado, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la solicitud de nulidad y restablecimiento de derecho promovida por la EPS SURA en contra de Colpensiones.

 

19.             Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer la demanda. Así, el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín consideró que, de acuerdo con los numerales 4 y 5 del artículo 2° del CPTSS, el asunto debe ventilarse ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Asimismo, citó jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[19], con el fin de sustentar su posición. Mientras que, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Medellín sostuvo que, de cara a lo establecido por esta corporación en los autos 871 y 1792 de 2022, la controversia es del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

20.             Acreditados los referidos presupuestos, en el caso sub examine, la Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la de lo contencioso administrativo, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.

 

(i)      La controversia que se suscitó entre las partes no se refiere directamente a la prestación de servicios de seguridad social, ni a la ejecución de obligaciones del SGSS, sino a la devolución de unos aportes parafiscales. De allí que no resulten aplicables los numerales 4 y 5 del artículo 2° del CPTSS.

 

(ii)   El fondo del asunto se relaciona con una discusión sobre la validez de tres actos administrativos expedidos por Colpensiones, por medio de los cuales ordenó a la EPS SURA y al FOSYGA, la restitución de los aportes a salud descontados de las mesadas pensionales de la señora Myriam Oviedo Pérez y el inicio del cobro coactivo de dichos recursos. De acuerdo con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, es el juez de lo contencioso administrativo el encargado de verificar la legalidad de la resolución expedida por Colpensiones.

 

(iii) La Resolución Nro. GNR 376626 del 24 de noviembre de 2015 de Colpensiones, cuestionada en la demanda, es el punto de partida del cobro coactivo de las deducciones a salud que fueron giradas a la EPS demandante y/o al FOSYGA (hoy ADRES) cuyo control también corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

21.             En síntesis, la Sala Plena concluye que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento del proceso bajo estudio y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para lo de su competencia.

 

22.             Regla de decisión. “[E]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una entidad promotora de salud (EPS) la restitución de aportes a salud será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer del asunto”[20].

 

III.   DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que la demanda presentada por la EPS Suramericana S.A. contra Colpensiones, le corresponde tramitarla al Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4194 al Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 9 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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